8月18日召开的中央全面深化改革领导小组第十五次会议，审议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》。

会议指出，此举目的是健全全国人大常委会监督工作制度，推进审计整改工作制度化、长效化，增强监督的针对性和实效性，更好发挥全国人大常委会的重要作用。

多位人大制度研究学者和审计专家均表示，强化人大对审计整改的监督，既有利于进一步发挥人大职责，也有利于加强审计力度，“是良性互动关系，也是法定要求。”

多年来，被寄予厚望的人大监督，以及被视为治理基石与保障的审计监督，都处于较为尴尬的地步，“年年审计年年照犯”、“审而不改”更是屡遭诟病。

人大监督审计整改的限度

《意见》的出台，意味着全国人大常委会对审计的监督内容更为丰富。

根据《审计法》与《监督法》等法律的规定，国务院和县级以上地方政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议上一年度审计工作报告，集中在6月到9月，其中，国务院一般在6月份。必要时，人大常委会可以对审计工作报告作出决议，对于决议的执行情况，也应向常委会反馈。

法律同时规定，国务院和县级以上地方政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。将处理结果和纠正情况向人大常委会报告是法定要求，但是，对于整改情况报告并没有太详细的规定。

全国人大常委会副秘书长韩晓武曾表示，“每年12月国务院都要按法律规定向全国人大常委会报来审计查出问题整改情况的报告，但通常只作为会议文件印发。”他建议，可以考虑将整改情况报告提交全国人大常委会审议，使对预算审计监督的链条完整延伸，一督到底。

十一届全国人大财经委副主任委员贺铿介绍，全国人大对审计的监督，主要体现在审议全年的审计工作报告，“过去几乎没有针对单独的审计问题或某些突出问题的整改情况向全国人大常委会进行正式报告。”

审计工作报告主要包括上一年审计情况，并提出整改意见，对于审计出来的问题或者具体整改情况，全国人大常委会如果认为还需要进一步处理，也会提出建议。全国人大常委会讨论审计工作报告，审计署通常也会派人参加，根据意见去修改，修改后再反馈给人大。

“《监督法》规定的审议审计工作报告，与突出问题整改情况向全国人大常委会报告还不完全是一回事，从某种意义上是丰富了监督法的内容。”浙江大学光华法学院副教授郑磊认为，与“一揽子”审计工作报告相比，《意见》涉及更具体的环节，更具体的监督内容。

监督内容的细化也促进监督方式的改变。深改组会议表示，要把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告，同开展专题询问等监督形式结合起来，把督促审计查出突出问题整改工作同审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，改进报告方式，加强督促办理，增强监督实效。如何改进报告方式，如何结合不同的监督形式，根据《意见》精神，接下来应该会有更细化的规则出台。

报告程序应明晰

何为《意见》中的“突出问题”，审计专家、中国人民大学商学院教授宋常表示，“突出问题”并不是一个审计上的专业词汇，《意见》体现的更带有问题导向，查处的问题比较明显、重大，带有倾向性和普遍性，可能涉及体制障碍或者机制上的重大缺陷，管理上的重大漏洞，关键部门和岗位，重大资金、工程，等等。“坚持问题导向，重点是数额大，位置重要，部门问题带有普遍性等，向全国人大常委会报告是为了更好提醒有关部门进行整改。”

贺铿认为“突出问题”主要体现在关注程度，很难量化，包括与提出意见的委员们的人数也会有一定关系。

可以审查哪些“突出问题”涉及人大监督审计的实施范围，在郑磊看来，更重要的另一方面是报告程序一定要细化。比如，谁来提出要不要报告，是常委会委员还是委员长会议等，以什么程序启动，由谁决定到底要不要报告，如果启动了，程序明确了，由谁来审议，是不是需要其他机关配合，权责内容是什么。报告审查之后，常委会要不要做出一份报告，报告效力如何，要不要公开，只是给相关部门，还是向社会公开等。将报告程序制度化，才可能使该项措施更大的发挥实效。

关键是通过细化具体程序可以赋予人大在监督审计整改过程中的主体地位。中山大学法学院副教授孙莹介绍，2014年修订的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》第32条就明确规定，市人民代表大会常务委员会主任会议可以要求市人民政府责成审计部门对预算执行中的重大问题进行专项审计，并向市人民代表大会常务委员会报告审计结果。

而且，随着审计职责的扩大，也更需要人大监督。宋常说，审计已经不局限于财政和经济，还深入到政治生活等，比如经济责任审计，虽然叫审计，但也不完全是，根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计在对领导干部的管理监督和推进廉政建设方面，扮演越来越重要的角色。近年，中央进一步明确经济责任审计覆盖省长和省委书记。

“以前对事不对人，现在既对事也对人，是推进民主法治建设的重要举措。”宋常说，审计范围的扩展和功能定位的提升，也就更需要人大的参与。

人大监督难题仍待解

虽然受访专家均表示对突出问题报告制度的最终成效可以有所“期待”，但是，他们也指出阻力不小。在审计监督的具体操作中，有学者就指出，地方政府阻挠审计的情况虽然有所改善，但不配合情绪依然广泛存在，另外，对于人大常委会人员，无论编制配备，还是专业审计能力，也都提出不小挑战。

更重要的还在于，监督审计整改情况不只是一项单纯的孤立行为，与人大监督本身的力度密不可分。贺铿就提醒，人大对审计整改的监督主要是希望从人大角度对某些问题提出批评建议，不是报到全国人大常委会，直接给否决掉，“从不同侧面提出意见，兼听则明，汇聚多方意见。”这一制度性的定位更深层的因素是全国人大在整体政治架构中并不是意在突显与政府机构的“对立”。

“这不仅是监督结果的效力，整个人大监督都存在这个现象，比如对于特定问题，人大常委会可以组织相应的调查委员会，可是全国人大从来没使用过，地方人大零星存在。再比如执法检查，到底有什么效力，现实中更多是作为下一次修改法律的参考，约束也不够强，这都是要加强人大向纵深发展的问题，而不只是法律有没有规定，规定全不全的问题。”郑磊同时表示，不管怎么样，有了突出问题的报告形式，对相关部门还是会有一些压力，当然，最终还是要依赖于人大整体监督效力的提升。

根据《宪法》以及《监督法》的规定，人大及其常委会的监督主要可分为工作监督和法律监督，包括对“一府两院”的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划，审议审计工作报告，监督宪法实施，执法检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定，等等。

郑磊指出，虽然很多人觉得太慢，但改革开放三十多年，人大监督的确越来越强化。包括《监督法》本身的出台，从1986年开始提上日程，到2006年最终实施，历经20年，不是因为条文难写，而是“要人大去监督政府，本身就是阻力很大的事，所以才协调20年。很有杀伤力的一些规定都被拿掉了，这就是一个妥协的过程。”

郑磊还发现，近年来无论是习近平在全国人民代表大会成立60周年的讲话，还是全国人大工作报告的表述，对人大监督越来越重视。随着“大规模立法阶段过去，相对而言，监督在人大格局中会更加凸显出来。”

贺铿在全国人大十年的印象是，监督不断改进，政府听人大的意见也越来越认真。当然，“监督力度肯定还是不够的，包括《监督法》，操作性还是有一些问题，力度肯定还要进一步加强，包括监督的程序、方式和方法，还要进一步规范。”

贺铿以新修订的《预算法》为例，“没有硬约束是不行的，但现在还不能说有硬约束。”在贺铿看来，还有很多方面不够到位，比如关于发债不发债的问题，超预算怎么解决，说是全口径进入预算，但是，现在预算外的还是很多。

人大监督需要改进的，关键还在于敢不敢动真格。贺铿介绍，以前也有不少人大常委会委员提出把审计署放在人大下面，从审计架构上有所创新，这样可以审计的更“狠”一些，也更能发挥人大的监督作用。

人大监督面临着一系列难题。贺铿引用吴邦国常提到的一句话，“说起来是可以，但细一想又没法操作。”

贺铿认为，人大监督面临的一个主要问题就是如何处理好与党的领导的关系，这不是一时某个人就能完全解决的，只能不断探索和完善，慢慢向前推进。

而在郑磊看来，加强党对人大的领导，提升人大监督的效力，是近期逐渐显露的路径之一，这在十八届四中全会决定和人大改革内容上，日益明显。