第四节　税法的运行

    本节共三个问题：税收立法★、税收执法、税收司法

  

    一、税收立法

    (一)概念及要点

    税收立法是指国家机关依照其职权范围，通过一定程序制定(包括修改和废止)税收法律规范的活动，即特定的国家机关就税收问题所进行的立法活动。

    通常所说的立法活动是包括制定法律、行政法规、行政规章等，体现出广义立法的范畴。

    【要点1】从税收立法的主体来看，国家机关包括全国人大及其常委会、国务院及其有关职能部门、拥有地方立法权的地方政权机关等，按照宪法和国家法律的有关规定，可以制定有关调整税收分配活动的法律规范。

    【要点2】税收立法权的划分，是税收立法的核心问题。

    【要点3】税收立法必须经过法定程序。税收立法严格遵守各种形式法律规范制定的程序性规定，这是法的现代化的基本标志之一。

    【要点4】制定税法是税收立法的重要部分，但不是其全部，修改、废止税法也是其必要的组成部分。

    (二)税收立法权及程序

    1.税收立法权

    税收立法权是指特定的国家机关依法所行使的，通过制定、修订、废止税收法律规范，调整一定税收法律关系的综合性权力体系。

    【要点1】税收立法权的划分，应与国家一般立法权的基本类型结合起来，从而成为划分税收立法权的法律依据。一般来说，立法权分为如下几种类型：国家立法权;专属立法权;委托立法权、行政立法权;地方立法权。

    【要点2】在我国，划分税收立法权的直接法律依据主要是《宪法》与《立法法》的规定

    2.税收法律、税收法规

    (1)税收法律：

    ①创制程序(4项)：特别注意第一、第四项

    ②有哪些(4法)：属于全国人民代表大会通过的税收法律有：《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》;属于全国人民代表大会常务委员会通过的税收法律有：《中华人民共和国税收征收管理法》、《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收条例的决定》等。

    【提示】自2012年1月1日起施行的《中华人民共和国车船税法》，也属于全国人民代表大会常务委员会通过的税收法律。

    (2)税收法规--是目前我国税收立法的主要形式

    ①创制程序(4项)：特别注意第一、第四项

    ②有哪些：如《中华人民共和国个人所得税法实施细则》、《中华人民共和国增值税暂行条例》等都属于税收行政法规。

    ③效力：税收法规的效力低于宪法、税收法律，而高于税务规章。

    【考题·多选题】(2008年)税收法律是指由全国人大及其常委会制定的有关税收分配活动的法律制度。有关税收法律创制程序的表述，正确的有(　)。

    a.必须经财政部向全国人大及其常委会提出税收法律案

    b.交由国务院审议

    c.税收法律案的通过采取表决方式进行

    d.由全国人大常委会委员长签署公布

    e.以全国人大常委会公报上的税收法律文本为标准文本

    『正确答案』ce

    『答案解析』税收法律案的提出，一般由国务院向全国人大及其常委会提出税收法律案;税收法律案的通过是采取表决方式进行的，通常由全体代表过半数或常委会全体组成人员过半数方可通过;经过全国人大及其常委会通过的税收法律案均应由国家主席签署主席令予以公布，并以全国人大常委会公报上的法律文本为标准文本。

    (三)税务规章

    1.税务规章的权限范围

    (1)属于法律、法规决定的事项，三个要点:

    ①只有法律或国务院行政法规等对税收事项已有规定的情况下，才可以制定税务规章，否则，不得以税务规章的形式予以规定，除非得到国务院的明确授权;

    ②制定税务规章的目的是执行法律和国务院的行政法规、决定、命令，而不能另行创设法律和国务院的行政法规、决定、命令所没有规定的内容;

    ③税务规章原则上不得重复法律和国务院的行政法规、决定、命令已经明确规定的内容。

    (2)对于涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，一般应当提请国务院制定行政法规。

    2.税务规章的制定程序

    【提示】特别注意第四项：审议通过的税务规章，报局长签署后予以公布，在国家税务总局公报上刊登的税务规章文本为标准文本。

    3.税务规章的适用与监督

    (1)税务规章的施行时间：税务规章一般应当自公布之日起30日后施行。特殊情况下也可自公布之日起实施。

   

     (2)税务规章的解释

税务规章由国家税务总局负责解释。税务规章解释与税务规章具有同等效力。

   

     (3)税务规章的适用。税务规章的适用规则包括：一是税务规章的效力低于法律、行政法规;二是税务规章之间对同一事项都作出过规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定;三是税务规章一般不应溯及既往，但为了更好地保护税务行政相对人的权力和利益而作的特别规定除外。

   

     (4)税务规章的冲突裁决机制:

    ①税务规章与地方性法规对同一事项的不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，税务规章就不再适用;认为应当适用税务规章的，应当提请全国人大常委会裁决。

    ②税务规章与其他部门规章、地方政府规章对同一事项的规定不一致的，由国务院裁决。

    (5)税务规章的监督

    ①国务院有权改变或撤销税务规章

    ②人民法院在行政诉讼中对税务规章可以"参照"适用，但对不适当的税务规章不能宣布无效或予以撤销,但有权不适用

    【例题·单选题】关于税务规章，下列说法中正确的是(　)。

    a.税务规章解释与税务规章不具有同等效力

    b.审议通过的税务规章可由起草部门直接发布

    c.税务规章与地方性法规对同-事项的规定不-致时，必须由全国人大常委会裁决

    d.人民法院在行政诉讼中对税务规章可以参照适用，但对不适当的税务规章不能宣布无效

    『正确答案』d

    『答案解析』税务规章解释与税务规章具有同等效力;审议通过的税务规章报局长签署后予以公布;税务规章与地方性法规对同-事项的规定不-致不能确定如何适用时，由国务院提出意见，只有认为应该适用税务规章的，才应当提请全国人大常委会裁决;人民法院在行政诉讼中对税务规章可以"参照"适用，对不适当的税务规章不能宣布无效或予以撤销，但有权不适用。

    (四)税收规范性文件的制定管理

    1.税收规范性文件的概念与特征

    (1)含义：税收规范性文件，是指县以上税务机关依照法定职权和规定程序制定公布的，规定纳税人、扣缴义务人、其他税务行政相对****利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并可反复适用的文件。

    【要点1】税务行政规范虽然不是法律的构成形式，但它是税务行政管理的依据，税务行政相对人也必须遵循。

    【要点2】税收规范性文件与税务规章的区别表现在4方面：制定程序、设定权、效力、发布形式。

    (2)特征：一是属于非立法行为的行为规范。二是适用主体的非特定性。三是不具有可诉性。四是具有向后发生效力的特征。

    2.权限范围：

    (1)内容上的范围：税收规范性文件不得设定税种开征、停征、减免退补税、行政许可、行政审批、行政处罚、行政强制、行政事业性收费。

    (2)制定权范围：县以下税务机关以及各级税务机关的内设机构、派出机构、直属机构、临时性机构，不得以自己名义独立行使职权并承担相应责任。

    3.制定程序：

    (1)起草：制定机关的业务主管部门

    (2)审核：各级税务机关的法规部门

    (3)签署发布：局领导签发,公告形式公布

    提示：未经公告形式公布的税收规范性文件,对纳税人不具有约束力。

    4.其他规定

    (1)解释权：制定机关

    (2)实施：公布之日30日后,且一般不溯及既往

    (3)备案：发布之日30日内向上一级

    (4)清理：每2年

    【考题·单选题】(2010年)关于税务行政规范的说法，正确的是(　)。

    a.可以设定50元以下的小额行政处罚

    b.可以设定除纳税人以外其他税务行政当事人的义务

    c.具有向后发生效力的特征

    d.税务行政规范是税收法律的构成形式

    『正确答案』c

    『答案解析』税务行政规范行为是制定普遍适用规范的行为，即以普遍的行政管理事项或相对人为规范的对象，而不是以特定的人或事为规范对象;税务行政规范不是税收法律的构成形式。

    【考题·多选题】(2011年)下列有关税收规范性文件的说法，正确的有(　)。

    a.税收规范性文件具有适用主体的特定性

    b.税收规范性文件与税务规章在制定程序和发布形式上存在区别

    c.纳税人在提请税务行政复议时，可附带提请对税收规范性文件的审查

    d.税收规范性文件具有向前发生效力的特征

    e.税收规范性文件必须以公告形式对外发布，否则对纳税人不具有约束力

    『正确答案』bce

    『答案解析』选项a，税收规范性文件具有适用主体的非特定性;选项d，税收规范性文件具有向后发生效力的特征。

关于税收立法问题的总结：

    二、税收执法

    

    (一)税收执法概述

    1.含义：通常意义上，都是指狭义的税收执法含义而言。

    即：专指国家税收机关依法定的职权和程序将税法的一般法律规范适用于税务行政相对人或事件，调整具体税收关系的实施税法的活动。

 

    2.税收执法的特征--六个

    (1)税收执法具有单方意志性和法律强制力。(2)税收执法是具体行政行为。(3)税收执法具有裁量性。(4)税收执法具有主动性。(5)税收执法具有效力先定性。(6)税收执法是有责行政行为。

    【考题·多选题】(2010年)税收执法通常是指一切执行法律和适用法律的活动。税收执法的特征主要有(　)。

    a.具有单方意志性

    b.具有被动性

    c.具有裁量性

    d.具有效力先定性

    e.是有责行政行为

    『正确答案』acde

    『答案解析』税收执法的特征包括：具有单方意志性和法律强制力、是具体行政行为、具有裁量性、主动性和效力先定性。

    (二)税收执法基本原则：合法性、合理性。

    1.合法性具体要求：执法主体法定、执法内容合法、执法程序合法、执法根据合法。

    2.合理性具体要求：公平原则、公正原则、比例原则。(核心内容包括：合目的性、适当性、最小损害性)

    (三)税收执法监督

   1.三个特征：

    (1)税收执法监督的主体是税务机关。非税务机关的组织或者个人，如审计机关，也可以依法对税务及其工作人员进行监督，但这不属于税收执法监督的范围。

    (2)税收执法监督的对象是税务机关及其工作人员(不同于税务稽查)。

    (3)税收执法监督的内容是税务机关及其工作人员的行政执法行为。

具体包括事前监督、事中监督和事后监督。税收规范性文件合法性审核制度就是一种重要的事前监督。重大税务案件审理制度是事中监督的重要形式。税收执法检查、复议应诉等工作是典型的事后监督。

    2.税收执法检查

    (1)含义：税收执法检查是各级税务机关对本级税务机关及其直属机构、派出机构或者下级税务机关的税收执法行为实施监督检查和处理工作的总称。

    (2)特点：职权性、事后性、全面性、灵活性

    (3)税收执法检查与税务检查关系

    都是税务实施的监督检查活动，但两者截然不同。

 

    一是监督对象不同。税收执法检查是税务机关依照职权，对本级或者下级税务机关的税收执法行为所进行的一种监督活动。税务检查是税务机关依照职权，对税务行政相对人履行纳税义务及其相关行为所进行的一种监督活动。

    二是监督客体不同。税收执法检查的客体是税收执法行为，而税务检查的客体是行政相对人履行纳税义务及其相关行为。

    (4)税收执法检查内容(了解)

    【考题·单选题】(2010年)关于税收执法监督的说法，正确的是(　)。

    a.税收执法监督的主体是司法机关、审计机关等

    b.税收执法监督的内容是税务机关及其工作人员的行政执法行为

    c.税收执法监督的对象是税务行政相对人(纳税人、扣缴义务人)

    d.税收执法监督的形式均为事后监督

    『正确答案』b

    『答案解析』选项a，税收执法监督的主体是税务机关;选项c，税收执法监督的对象是税务机关及其工作人员;选项d，税收执法监督包括事前监督、事中监督和事后监督。

    【考题·多选题】(2010年)下列行为中，属于税收执法监督中事后监督形式的有(　)。

    a.税收规范性文件的合法性审核

    b.税务行政复议

    c.税收执法检查

    d.重大税务案件审理

    e.税务稽查

    『正确答案』bc

    『答案解析』事后监督是指对执法结果实施的监督，目的在于发现问题，整改问题。税收执法检查、复议应诉等工作是典型的事后监督。

    三、税收司法

    (一)税收司法概述

    1.含义：广义的税收司法，包括涉税案件过程中刑事侦查权、检察权和审判权等一系列司法权力的行使。

    税收司法应采用广义的理解，即税收司法是指各级公安机关、人民检察院和人民法院等国家司法机关，在宪法和法律规定的职权范围内，按照法定程序处理涉税行政、民事和刑事案件的专门活动。

    概念的核心在于：谁能够行使国家司法权处理涉税案件。

    2.税收司法的基本原则--独立性原则、中立性原则

    (二)税收行政司法

    1.含义：税收行政司法是指法院等司法机关所受理的涉及税务机关的诉讼案件和非诉讼案件的执行申请等。既包括涉税行政诉讼制度，也包括税务机关或法院所采取的强制执行程序制度。

    2.作用：(1)作为法律上的一项救济性的制度安排，保障纳税人的合法权益是应有之义，也是立法者进行制度架构的初衷。(2)通过对税务机关的征税行为加以审查监督，督促其依法行政。

    3.税务行政诉讼的具体的受案范围：列举十一项

    如：对税务机关作出的征税行为不服

    4.税收司法审查特点：(1)以具体税收行政行为为审查对象，相应排除了将抽象税收行政行为纳入税收行政诉讼的受案范围。

(2)对具体行政行为的审查，仅局限于合法性审查。

    (三)税收刑事司法

    (四)税收民事司法

    【关注】

    1.税收优先权

    (1)税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外;

    (2)纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权和留置权执行。

    (3)纳税人欠缴税款，同时又被行政机关处以罚款、没收非法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。

    2.税收代位权、撤销权

    税务机关可以依照该规定行使代位权、撤销权的，不免除欠缴税款的纳税人尚未履行的纳税义务和应承担的法律责任。

    【例题·多选题】纳税人对税务机关的下列行为不服时，可以申请行政诉讼的有(　)。

    a.税务机关为其核定应纳税额

    b.税务机关对其作出的加收滞纳金的决定

    c.税务机关关于具体贯彻落实税收法规的规定

    d.税务机关责令其提供纳税担保

    e.对税务机关作出的税收保全措施不服

    『正确答案』abde